——1993年12月27日在第八届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上
　　中国民用航空总局副局长 蒋祝平

受国务院委托，我向八届全国人大常委会第五次会议作关于民航加强安全、改进工作情况的报告，请予审议。
一、关于民航的发展
十一届三中全会以来，我国社会主义现代化建设和改革开放，对民用航空运输产生了很大的需求，提出了很高的要求，也提供了发展的机遇，使民航进入了一个崭新的发展阶段。十多年来，我国航空运输持续快速增长。1993年，全行业预计完成运输总周转量52亿吨公里，为1978年的17.4倍，平均每年增长21%。旅客运输量达2480万人，为1978年的15倍，平均每年增长19.8%。进入九十年代，民航的发展进一步加快，1991年和1992年，运输总周转量分别增长28.3%和32.9%。今年，根据中央关于加强宏观调控的精神，适当控制发展速度，增长幅度仍高达20%以上。
目前国内航线已达到550条，比1978年增加400条。国内通航城市110个，比1978年增加33个。国际航线已有60条，比1978年增加48条，通航39个国家的54个重要城市，通航点比1978年增加24个国家、39个城市。内地已有32个城市开辟了至香港的航线或定期包机飞行。
民航运输飞机已达到353架，比1978年净增232架。其中仅1991—1993年就新增飞机173架，淘汰51架，净增122架。与此同时，相应加快了机场、航管、维修、供油等基础设施建设和人员培训的步伐。民航系统贯彻改革开放方针，按政企分开、机场与航空公司分设的原则进行了管理体制改革，突破了几十年来传统模式。通过改革，充分发挥中央和地方两个积极性。不少省市积极投资修建机场，一些地方开办了航空公司。同时，民航充分利用对外开放政策，引进资金、技术和管理经验。在国家资金严重短缺的情况下，采用国内外贷款、民航积极筹集发展资金，大力加强基础设施建设的同时，大量采用国际融资租赁的办法增加飞机。自1980年以来，民航增加飞机投资约300亿元，其中有80%靠融资租赁利用外资。此外，还在飞机维修、航空食品、机场餐饮、地勤服务等方面，开办了一批中外合资企业。
我国民航虽然发展很快，但仍不适应改革开放和经济建设发展的需要。改革开放以来，我国民航运输的发展速度，为世界民航平均增长率的3.6倍。占世界的位次，由1978年的第37位上升到第12位。但是，从绝对数来看，我国民航的规模仍然很小，还排在新加坡、荷兰及韩国之后，仅相当于美国1955年的水平。中国民航运输量仅占世界民航的五十分之一。九十年代，国家将努力实现“四化”建设的第二步战略目标，建立社会主义市场经济体制，进一步扩大对外开放，需要民航事业有更快的发展，我们面临的任务更加艰巨，一定要加倍努力，做好工作，才能不断适应新形势的要求。
近年来，我们作了很大努力，也取得了一定成绩，但离党和人民的要求还有很大的差距，工作中还有不少缺点，特别是发生了一些严重事故和多次劫机事件。民航在高速发展中，出现了一些新的矛盾和问题。一是人员素质很不适应。民航是技术管理双密集型行业，又是个复杂的系统工程。在生产持续高速发展，设施设备特别是飞机大量更新的情况下，人员培训不能相应跟上，加之培训周期长，目前飞机、航管、维修、管理等专业技术人才严重匮乏。最为紧缺的是飞行员，尤其缺少高标准的教员和机长。按目前增加运输机的数量，每年需补充飞行员350人，但院校培养数仅为150人。再如航管人员，总数不到两千人，不及美国的十分之一。而且，面对现代航管设备、技术高尖的新情况，现有人员知识、年龄老化，素质急需提高。其他专业技术人员和高级管理人员也很短缺。二是基础很不适应。在基础设施建设方面，尽管国家给予了大力支持，有了不少进展，但与机队的扩充、更新和航线、航班的增加相比，仍严重滞后，1992年与1980年相比，民航飞机固定资产增加19.8倍，但地面固定资产仅增加5.7倍。目前20个主干线机场和旅游城市机场，承担全国85%的运量，其中有一半机场因为条件所限，不得不限制航班的增加或机型的改换。候机楼普遍超过饱和，有的高峰小时客流量已达到规定数的3到4倍。在空中交通管制方面，除了改革管制体制刻不容缓外，突出的是设备陈旧，手段落后。当今世界各国包括许多第三世界国家，都已实行了雷达管制，而我们仍为程序管制。只有首都机场在试有Ⅱ类盲降导航系统，使用Ⅰ类盲降导航的机场还不到一半，使现代飞机上的先进设备不能充分发挥作用，形成空、地设施的强烈反差。三是管理水平很不适应。民航企业化起步较晚，基础较差，与民用航空的要求不相适应，突出表现在管理粗放，规章制度、法制建设薄弱，政府职能的安全生产监督、检查体系和企业的质量保证体系尚未形成。我们有少数单位的领导在观念上存在重生产、轻安全；重速度、轻质量的倾向。疏于管理，驭下不严，干部职工队伍中不同程度地存在思想涣散、纪律松驰、作风松垮的问题。企业的思想政治工作薄弱，职业道德观念不强，缺乏一切为旅客服务的思想。队伍中有极少数人素质低下，工作不负责任，态度骄横无理，拜金主义、无政府主义和极端个人主义滋长，严重损害民航形象和信誉。
上述三个很不适应，严重制约着民航的发展，直接影响安全的保障和服务质量的提高。对上述问题，必须正视，并充分看到它的严重性，采取有力的措施加以解决。当务之急是要切实加强安全管理，扭转被动局面，严防事故的再度发展，保证民航事业持续、快速、健康地向前发展。
二、关于飞行安全
今年，民航安全形势不好，共发生了5起一等飞行事故。其中，运输飞行一等事故3起。另外2起是通用航空事故。以上事故共报废飞机5架，死亡76人，其中乘客66人，机组10人。对已查明原因的事故，对有关责任者都已作了严肃处理或正在处理。对近期发生的事故，将继续加紧调查，作出结论。
综合起来看，近两年所发生的飞行事故有以下几个特点：一是因机组操纵原因在起飞降落过程中发生事故较多，说明有的飞机人员素质不高，特殊情况处置能力差，而且存在着有章不循和违反纪律的现象，这是影响飞行安全的主要因素。二是机械原因发生事故不容忽视。这里虽然也有飞机本身设计性能、制造质量问题，但主要是维修部门管理不严、不善，维护工作人员政治、业务素质不高，对新机种掌握及维护质量较差等问题。三是有一些公司运输生产增长过快，或片面追求生产效益。四是飞行事故多发生在骨干航空公司的分公司或近几年成立的地方航空公司。这些公司基础较差，是保证安全的薄弱环节。五是机场设施落后，安全保障能力较差。
国务院历来十分重视民航安全工作。去年7月南京事故发生后，国务院发出了保证民航安全的紧急通知，民航总局采取了一系列措施。针对安全工作中存在的问题，颁发了关于保证安全的十条命令，在全民航开展了安全整顿。今年又开展“1993安全年”活动。去年和今年，我们先后召开3次大规模的安全工作会议，4次安全生产电话会议和几次紧急安全会议。总局领导带队，从局机关主管部门和各个地区管理局抽出大量人力，多次下去进行督查，对问题较多的单位进行了重点帮促；狠抓事故查处工作，对责任者进行严肃处理，对有的单位领导班子还进行了调整，并及时通报各地，引以为戒。采取这些措施，起到了一定作用，上半年没有发生大的问题。但是，下半年飞行事故又一而再、再而三地发生。这绝不是偶然的。除了客观上发展速度过高，基础设施、人员素质和管理水平跟不上等等原因之外，突出的问题是一些单位和职工，尤其是部分领导安全观念不强，安全工作力度不够，管理不严，要求和标准不高，规章制度不够落实，安全方面的问题和隐患仍然严重存在。特别是宏观调控、体制关系、管理机制等一些深层次问题没有得到解决。面对这样严峻形势，我们要痛下决心，吸取血的教训，既要抓住当前暴露比较充分、急需解决的问题，又要下力气解决深层次的潜在问题，采取更为坚决有力的措施，坚持标本兼治，综合治理，尽快扭转局面。
第一，坚决贯彻“安全第一，预防为主”的方针，始终把保证安全放在首位。周恩来总理关于“保证安全第一，改善服务工作，争取飞行正常”重要指示，确定了民航工作的基本方针。不管民航怎样发展，情况发生什么变化，都要坚持安全第一。职工的思想教育要经常不断增强安全第一观念。领导的主要精力要放在安全工作上，“主要领导亲自抓，分管领导全力抓，领导班子共同抓”。特别是在市场需求过旺，存在买票难的情况下，要防止只注重发展，注重从数量上满足社会需求而忽视安全。要克服重生产经营，轻安全管理；重效益指标，轻安全指标的偏向。要防止片面强调扩大企业自主权而放松对安全工作的集中统一管理，加强安全监督。在机构改革中，民航总局将进一步强化安全监督检查职能。进一步严格安全责任制，明确企业法人为第一责任人，对企业的承包挂钩中，要突出安全指标，严格对企业的安全考核。企业内部要实行严格要求、严格管理、严格规章、严肃纪律。对发生的事故都要迅速查明情况，查清责任，严肃处理。对责任者包括企业法人要按情节轻重，按照有关规定作出纪律处分，直至追究法律责任，绝不搞姑息迁就，不了了之。
第二，狠抓飞行人员培训和考核，提高技术素质和应急处置能力，严格飞行纪律。一要加快建设培训中心，增加模拟机，使飞行人员定期复训和转机型都经过模拟机中心的正规训练和考核。二要强化对飞行人员的技术监督。近期总局将组织力量，对全民航所有飞行人员普遍进行一次严格考核，不合格的要降低技术等级或停飞重新训练。对飞行员转机型、放单飞一定要严格把关，不准降低标准、送人情。这些都要建立和形成制度。三要充分发挥机长的作用。对机长要严格考核，不合格的要坚决撤下来。有的公司将试行把指定责任机长的办法改为正式聘任机长，把安全责任落实到机长，并拟在物质待遇上相应体现。四要强调并落实机组的整体作用。每一个机组成员要按分工履行各自的职责，要严格区分生产飞行和训练飞行的界限，复杂条件下绝不能由副驾驶操纵飞机。同时，要组织他们研究各种案例，提高在各种复杂情况下临机处置能力。五要广泛推广国际航空公司第一飞行总队近40年保证安全的经验，抓好飞行队伍的思想、组织、作风、纪律建设，提高飞行人员的思想政治素质和组织纪律性，自觉增强工作责任心。六要着眼于长远发展需要，扩大飞行人员培训规模。
第三，严格飞机适航管理，切实改进机务维修工作。遵照邹家华副总理的指示，我们在机务维修系统推广西南航空公司维修厂包机种、包机号的做法，建立健全安全责任制。在全民航深入开展“安全正点无延误”活动。着重抓好北京、上海、广州、成都四个飞机维修基地的建设，提高维修能力和维修质量。尤其对老旧飞机和故障多发机型要加强维护。要树立一丝不苟的工作作风，严把维修质量关，严禁低于最低设备清单放行飞机。严格飞机的持续适航管理，有效地监控飞机状态，认真、严格审查，对不适航的飞机坚决停飞。
第四，加强航行管制和通信导航工作，积极稳妥地改革空中交通管制体制。加速航管系统建设，争取尽早在中东部飞行繁忙地区实施雷达管制。增加主要机场的盲降导航系统，改进通信手段。教育空中交通管制人员增强工作责任心和服务意识，加强同空军管制部门的协同配合，精心组织、实施高度层的改革，合理调配飞行间隔，避免飞行冲突。认真贯彻国务院、中央军委关于改革空中交通管制体制的重大决策。明年1月1日开始，北京—广州—深圳航路改由民航实施管制，要做好交接工作，保持平稳过渡。
第五，加强宏观调控，保证协调发展。一是把握合理的增长速度。按“八五”调整计划，明后年的增长速度要加以控制，并在计划上留有余地。各个航空公司都不能再超高速发展。二是使办航空公司热切实降温。国务院已指示暂停审批新办航空公司。对已有的航空公司也要进行检查清理，条件不具备的要进行整顿。三是对增加飞机进行总量控制，购租飞机过于集中的要予以调整。各航空公司在没有娴熟地掌握已有机型的情况下，不允许增加新机型。四是切实把握好投资方向，把有限的资金，集中用于进行机场、航管和人员培训系统的建设。引导地方加强基础设施建设，首先搞好重点机场，改善机场与机队的不够协调状况。
第六，加强法制建设，加快依法管理步伐。在国务院领导下，《航空法》的起草和修订工作正在加紧进行，争取一年内经国务院审议后提请全国人大常委会审议。近几年，在安全管理、飞机适航、机场管理等方面，国务院颁发了10个行政法规，民航总局制定了37个行政规章，要抓好这些法规的贯彻实施。要进一步加强整章建制，做好法制工作，力争用五年时间基本建立民航法规体系，使民用航空活动纳入法制轨道，运用法律手段实施安全管理。
三、关于空防安全
今年四月以来，连续发生9起民航客机被劫持到台湾的案件。其中4月、6月、8月、9月各一起，11月5日至12日八天时间内，连续发生三起。12月又发生两起。被劫的有国际、东方、南方、北方、厦门、四川、浙江七家航空公司的班机。劫机案犯多系有刑事犯罪前科分子，年龄均在41岁以下。劫机动机一样，目的地相同，犯罪分子的情况和作案方式也非常相似。劫机事件频繁发生，严重危害航空安全，造成了极为恶劣的影响。
针对空防安全的严峻形势，国务院领导作了许多重要指示，公安部和民航总局采取了一系列措施，也取得了一定的效果。但是，劫机犯罪仍未得到有效遏制，其原因是多方面的。从主观上检查，说明我们空防安全观念不强，地面安全检查不够严格，空中反劫机措施不够有力，工作还不够落实，管理还有不小漏洞，尤其是近年来旅客量剧增，治安复杂的情况下，思想准备不足，设施和人员素质不适应，特别是安检人员的业务素质跟不上，加之思想麻痹，导致一些问题的发生。这里特别需要指出的是，台湾当局不遣返劫机犯，纵容和助长了劫机犯罪。
劫机事件的接连发生，在社会上造成了很大震动，对外造成很坏影响，我们感到压力很大。遵照党中央、国务院领导的指示精神，国务院办公厅多次会同公安部、民航总局针对当前劫机犯罪进行深入细致研究，决定采取更加严密有效的措施，坚决遏制和打击劫机犯罪。
（一）强化安全检查，立足于把劫机犯罪行为消灭在地面。进一步全面整顿安检队伍，凡是不具备担任安全检查工作的人员，一律不能留在安检岗位上。力量不足的，要尽快配齐、配强。强化安检人员教育训练，严格队伍管理。尽快建立安检人员上岗位证制度。新招收人员必须严格按标准录用，经政治、业务培训考核合格后方可上岗。安排在职人员定期学习业务并接受考核，不合格者离岗补训。以公安部、民航总局名义重新发布了旅客乘机安全通告，禁止旅客随身携带一切枪支、弹药和各种刀具、金属利器、易燃易爆物品，违者依法惩处。责令民航各级公安机关和机场安检部门不折不扣地执行国务院、公安部和民航总局下发的通知、决定和指令。对往返东南沿海地区机场的航班更要严格实施检查。
（二）加强机场封闭管理，严格控制隔离区。明年计划投资2亿多元，用以完善机场围界、监控、安检和消防等安全设施。各机场候机楼都要尽快建立和健全闭路监视设施，及时发现可疑人员，进行重点检查。
（三）加强空中反劫机工作，增强机组的反劫机意识，提高警惕性。在飞行准备中，认真研究并制定反劫机处置预案。要坚持以保证旅客与飞机的绝对安全为最高原则，在确有把握、确保安全的前提下采取处置措施。
（四）遣反并严惩劫机罪犯，是制止劫机犯罪的有效措施。要通过电视、广播、报刊等，广泛宣传劫机犯罪的性质和危害，以及国际国内法律对劫机犯罪严厉制裁的规定。大力宣传民航安全保卫的法规和有关知识，预防劫机案件和其他非法干扰民航安全行为的发生。
四、关于航班正常和服务工作
民航作为国家改革开放的重要窗口，航班正常和服务工作的好坏，直接关系到国家形象和民航声誉。长期以来，这方面问题中外旅客、社会各界一直反映十分强烈，也是困扰民航的老大难。中央领导同志作过许多重要指示，社会舆论和旅客人士多有批评。近几年，民航在这方面做了许多努力，前年集中抓了航班正常，去年重点抓了问询服务和不正常航班服务，今年又侧重抓了运输服务质量标准和服务态度的提高，加强了设备硬件和规章制度建设，普遍进行了职业道德教育。这些工作都取得了一定效果。但是，总的来看，航班正常和服务工作还远不尽人意，存在问题之多，旅客意见之尖锐，与国际上服务好的航空公司相比，差距很大，仍然是个极为突出，迫切需要解决的问题。此外，在强手如林的国际市场上，缺乏竞争能力，也严重影响我国航空公司的发展。最近我们又按今年原定工作安排，抽调专门人员对服务工作进行了全面检查，明察暗访，跟班飞行，征询旅客意见，并对今年来的投诉作了分析。总起来看，航班正常和服务工作主要存在以下几个方面的问题：一是官商作风严重，服务意识较差。“皇帝女儿不愁嫁”，没有真正树立旅客第一、用户第一的思想。更谈不上动脑筋去研究旅客心理，想办法使旅客满意。有的甚至自我感觉良好，同低标准相比，或把存在的问题归咎于客观、归咎于社会，缺乏改进服务工作的紧迫感和责任感。二是航班正常率还不巩固，班机不正常时的处理不能令人满意。1992年，全民航航班正常率达到87.4%，抓正常带动了其他工作，社会反映一度好转。但今年上半年，因飞行流量控制大量影响航班正常，使五、六月份正常率比上年同期下降了10.2个百分点，曾发生旅客在机上坐等数个小时的严重情况，旅客意见极大。虽经多方研究采取措施，在下半年得到了恢复，但稍一松懈，又出现滑坡。航班不正常情况下传递信息不灵、对旅客照顾不周的问题依然严重存在，急待改进和解决。三是人员素质不高，综合服务水准较低。近两年在抓问询服务等方面取得一定成效，但总体水平还较低。机上服务从乘务员的仪表、素养，到服务态度、服务技能及设施的完善、旅客用品的供应，都急待改进。地面服务水准更低，离热情周到、方便舒适的要求相差甚远。民航机场与航空公司及与联检单位的关系协调上也存在不少问题。四是地面设施不完备，影响服务质量。候机楼拥挤，设备陈旧落后。机场运作自动化程度低、效率很低。还没有开展多样化服务。五是运输服务系统仍然存在不正之风。以机票、货位谋私，拉关系、送人情。货运部门大量使用临时工，加之内部管理不严，发生了一些监守自盗、开包行窃的案件。
为了进一步巩固和提高航班正常率，改善服务质量，近期拟着重抓好以下几项工作。第一，花大力气克服影响航班正常的主要因素。今年1至10月份，因天气、流量控制、机械故障造成的航班不正常占全部不正常航班的70.6%，其中天气原因占32.8%，流量控制占19.4%，机械故障占18.4%。关于天气原因，主要靠加快配备机场的盲降设备，减轻不良天气影响。针对流量控制，飞行繁忙的机场要增加塔台管制席位，增加飞行扇面和进出点。在目前，根据高度层改革的现行方案，已将航路的飞行高度层间隔由1000米改为600米。最近，又遵照邹家华副总理的指示，总参会同空军、民航组织力量，调查研究后提出在北京、广州空港区域主要限制口设立供飞行调配的机动空域的方案，力争明年初实施，以增开疏解航路。通过开展维修安全正点无延误活动，狠抓飞机维修质量，建立责任制，大力减少因机械故障造成的飞机延误。第二，进一步改进不正常航班的服务工作。为解决航班信息传递问题，准备建立计算机管理系统，首都机场先行一步，并尽快联网。将来逐步做到在各大饭店提供航班信息。对不正常航班要按规定程序和标准安排旅客的食宿、交通和通讯问题。对雪天、雾天大量积压航班和延误时间较长的航班，领导要亲临现场组织服务。第三，对所有服务人员加强职业道德教育和业务培训，建立健全服务规范和岗位责任制，严格考核每个环节的服务工作，改革劳资制度，建立激励机制。对好的典型大力表彰奖励，对态度不好，工作不负责任，要据情节严肃批评直至调离岗位、开除处理。第四，尽快完善地面设备。近三年已贷款5.6亿元。明年还将安排3亿元，主要配备机场的摆渡车、客梯车、牵引车、货物升降车及其它专用车辆。第五，继续狠刹行业不正之风。坚决纠正以权谋私、以票谋私，严禁收受和索要顾客的钱物。对利用折扣国际机票牟取私利，损失国家收入的要严厉处罚。整顿客货运输代理市场。认真落实制止乱收费的各项措施。第六，把企业推向市场，建立全方位的服务监督机制。综合运用社会、舆论、行政等监督手段，促进企业改进服务工作。要每月公布航空公司和机场的安全正常和服务质量情况，充分重视旅客投诉、报刊报道和公众的批评意见，据以改进工作。
为落实以上措施，我们确定集中抓好各大骨干航空公司和北京、上海、广州三大机场。把首都机场作为重中之重，制定措施，迅速开展创建文明航空港的活动，成为样板，总结经验，带动所有的机场。
五、振奋精神，竭尽全力，切实改变民航面貌
党中央、国务院对民航工作历来十分重视，给予了亲切关怀和大力支持。近年来，中央领导同志对民航做过许多重要指示。江泽民总书记指出：“民航已成为我们贯彻改革开放政策的重要窗口，国际友人、国外投资者到中国来第一个印象是从民航开始的。多年没有回到祖国的海外赤子，怀着满腔的热情抵达机场，我们采取热情接待，还是漠然置之，至关重要。”李鹏总理曾在不同时期，针对存在的问题作过多次重要指示，一再要求民航严格管理，实行铁的纪律，确保安全。去年还亲自察看“11·24”桂林事故现场，听取情况汇报，指示民航要在改革开放中发展，为改革开放服务。要求我们要总结教训，严格要求，加强管理，做好安全工作。国务院历届主管民航工作的领导，都倾注很大精力。朱副总理曾多次亲自主持研究民航发展中的重大问题，从政策上给予支持。他指出：“民航工作的好坏，代表国家形象，代表民族精神。”亲自领导我们抓航班正点，取得了明显成效。邹家华副总理参加民航安全紧急会议，要求我们认真贯彻“安全第一、正常飞行、优质服务”的指导方针。今年以来，他对民航各项工作作过四十多次重要指示、批示，对确保安全的飞行、维修、航管、机场管理、安检工作都提出了非常明确的要求，并多次召集有关部门和人员，研究加强安全、改进服务工作，解决实际困难和问题。发生重大飞行事故，国务院总理、副总理、国务委员、秘书长都曾亲临现场察看，要求我们认真查明原因，分清责任，作出严肃处理。从党中央、国务院领导同志所作的重要指示中，从对民航工作的关怀、支持和严格要求，我们深刻体会到民航工作所处的重要地位，所担负的重要责任和应发挥的重要作用。近年来发生的飞行和空防事故也告诉我们，民航发生问题将造成多么严重的影响。我们一定要深刻反思，以高度的责任感、紧迫感和危机感，尽快把民航工作搞上去，不辜负全国人民的重托，不辜负党和国家领导人对我们的殷切希望。我们决心认真吸取事故教训，振奋精神，竭尽全力，以今后做好工作的实际行动和成绩，弥补以往的过失。
最近，国务院发出了《关于加强民用航空安全工作的通知》。为了认真贯彻这一通知精神，切实做好安全工作，同时，搞好春运期间的安全生产，总局专门作了具体部署。明年将在全行业进行全面安全整治，力争打好安全翻身仗，切实改变民航面貌。
委员长、各位副委员长、各位委员，全国人大委员会听取民航工作汇报，是对我们工作的检查和监督，也是对民航工作的极大关怀和支持，在此我表示衷心感谢。以上报告，诚望给予批评指正。